Hay una realidad que quienes trabajamos en saneamiento de predios urbanos encontramos con frecuencia: terrenos que, en los hechos, hace muchos años dejaron de ser rurales. Tienen calles, agua, desagüe, electricidad, alumbrado público, viviendas, locales comerciales y forman parte de una ciudad consolidada. Sin embargo, cuando revisamos sus antecedentes registrales, descubrimos que su habilitación urbana nunca llegó a culminar o que, por distintas razones, esa realidad no logró reflejarse adecuadamente en lo que exige la Ley y, por tanto, tampoco en Registros Públicos.
En otras palabras, la ciudad existe, pero jurídicamente todavía no ha terminado de nacer.
Precisamente, esta situación revela una brecha que considero especialmente relevante: aquella que existe entre la ciudad que se construye y funciona en la realidad y la ciudad que nuestro sistema jurídico consigue reconocer formalmente.
El problema no es nuevo. La informalidad urbana constituye desde hace décadas uno de los principales desafíos del desarrollo de nuestras ciudades a nivel nacional. No obstante, buena parte de la discusión suele concentrarse en la construcción sin licencia, la ocupación informal o la falta de títulos de propiedad, dejando en un segundo plano un momento anterior y fundamental: la habilitación urbana del suelo.
Desde nuestra experiencia, esta etapa merece mayor atención. No basta con contar con normas que regulen cómo debe crecer la ciudad. También necesitamos mecanismos que permitan terminar de ordenar jurídicamente una ciudad que, en muchos casos, ya está construida.
1. La informalidad urbana: una ciudad que crece antes de ordenarse
La informalidad urbana continúa siendo un problema estructural en el Perú. Ello, pese a los esfuerzos normativos y administrativos desarrollados durante los últimos años, nuestras ciudades siguen creciendo, en muchos casos, fuera de los cauces formales previstos por el ordenamiento jurídico.
Para dimensionar esta problemática, a partir de la revisión de algunos factores estadísticos, el Instituto Peruano de Economía señaló que entre 2007 y 2024 se construyeron aproximadamente 1,6 millones de viviendas informales, equivalentes al 63 % del total de viviendas edificadas durante dicho período, y que apenas el 16 % obtuvo una licencia de construcción previa.[1][2]
Más allá de las diferencias que puedan existir en las metodologías utilizadas para medir la informalidad, las cifras permiten advertir una realidad difícil de desconocer: la ciudad peruana muchas veces crece más rápido que la capacidad del Estado para ordenarla.
En este contexto, el problema, por tanto, no se explica únicamente por la ausencia de regulación. También refleja las dificultades que existen para conseguir que el crecimiento urbano se produzca dentro de la formalidad.
Con frecuencia, el Estado aparece cuando la realidad ya está consolidada: cuando la vivienda ya fue construida, cuando las calles ya existen, cuando los servicios públicos ya fueron instalados o cuando el problema registral ya se produjo.
Por eso consideramos necesario retroceder un paso y mirar el suelo.
La informalidad urbana no comienza necesariamente cuando se construye una vivienda. En realidad, antes de la edificación existe un terreno que, para incorporarse formalmente a la ciudad, debe atravesar un proceso de habilitación urbana.
Es justamente en esta etapa donde aparecen las habilitaciones urbanas inconclusas.
La Ley N.° 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N.° 029-2019-VIVIENDA, contemplan distintos mecanismos destinados a atender situaciones en las que la habilitación urbana no llegó a culminar.
Dentro de estos mecanismos encontramos la Regularización de Habilitación Urbana Ejecutada, la Actualización Registral de Predios con Habilitaciones Semirrústicas y la Habilitación Urbana de Oficio.
La primera permite atender aquellos casos en los que las obras de habilitación ya fueron ejecutadas sin contar con la correspondiente licencia. La segunda busca resolver determinadas situaciones históricas vinculadas con predios inscritos bajo figuras como la parcelación semirrústica o la habilitación semirrústica o preurbana. Finalmente, la habilitación urbana de oficio permite que la propia municipalidad impulse el saneamiento de determinados sectores que, pese a mantener formalmente una condición distinta, se encuentran materialmente consolidados como urbanos.
Estos mecanismos parten de una premisa que compartimos: el Derecho debe contar con herramientas para reconocer una realidad urbana que ya existe.
Sin embargo, el problema es que, en la práctica, esas herramientas no siempre resultan suficientes.
2. Regularizar lo que ya existe: los problemas en la habilitación urbana ejecutada
La Regularización de Habilitación Urbana Ejecutada parte de una idea razonable.
Si una habilitación ya existe físicamente, con sus calles, agua, desagüe, energía eléctrica y demás obras ejecutadas, no tendría sentido exigir al propietario que obtenga, de manera extemporánea, una licencia previa que debió solicitar antes de ejecutar las obras.
Precisamente por ello, el artículo 38.1 del Reglamento de la Ley N.° 29090 (en adelante, el “Reglamento”) establece que las habilitaciones urbanas ejecutadas hasta el 17 de septiembre de 2018, sin la correspondiente licencia, pueden ser regularizadas siempre que cumplan con la normativa vigente a la fecha de su ejecución o, en caso de ser más favorable, con la normativa vigente al momento de solicitar la regularización.[3]
La regla parece clara. Sin embargo, es en su aplicación práctica donde encontramos una de las principales dificultades.
En determinados procedimientos, las comisiones técnicas municipales terminan evaluando habilitaciones ejecutadas, en el pasado, a partir de parámetros urbanísticos, zonificaciones o afectaciones viales aprobados con posterioridad.
El problema puede explicarse de manera sencilla: se termina midiendo el pasado con la regla del presente.
Así, encontramos casos en los que se, por ejemplo, se formulan observaciones porque el predio materia de habilitación no cuenta con una determinada vía de acceso hacia un parque proyectado en la actualidad, o porque se pretende exigir la cesión de un porcentaje de terreno para una vía local que no formaba parte de las exigencias urbanísticas existentes cuando la habilitación fue ejecutada fácticamente.
A nuestro juicio, una interpretación de esta naturaleza desnaturaliza la finalidad del procedimiento de regularización.
No estamos frente a una nueva habilitación urbana. No se está solicitando la autorización para transformar un terreno en ciudad. Estamos frente a una realidad física que ya existe y que precisamente busca obtener reconocimiento jurídico.
Por ello, consideramos que la evaluación debe partir de las reglas que existían al momento en que las obras fueron ejecutadas, sin perjuicio de aplicar una normativa posterior cuando esta resulte más favorable al administrado. En ese sentido, esta regla no supone una aplicación retroactiva de la norma, principio recogido en el artículo 103 de la Constitución y el artículo III del Código Civil [4], por el contrario, es una manifestación de los hechos cumplidos, según la cual toda norma se aplica de manera inmediata a los hechos y situaciones jurídicas existentes durante su vigencia, sin proyectarse sobre hechos anteriores a la publicación de la nueva norma.
Una dificultad similar encontramos respecto de la llamada recepción de obras.
El Reglamento exige que la resolución de regularización considere la recepción de las obras [5] ejecutadas. A nuestro juicio, ello debe entenderse como la verificación técnica de que las obras existen y cumplen las condiciones correspondientes, y no como la exigencia de reproducir un procedimiento independiente propio de una habilitación nueva.
Cuando ambos supuestos se confunden, el propietario termina enfrentando un trámite adicional que no necesariamente responde a la naturaleza de la regularización.
Algo semejante puede ocurrir con los aportes reglamentarios [6]. La determinación de estos aportes debe guardar relación con las reglas aplicables al momento en que las obras fueron ejecutadas, evitando que obligaciones posteriores terminen siendo trasladadas a una realidad urbana creada bajo un régimen diferente[7].
En todos estos casos aparece un mismo problema: la dificultad para que la actuación administrativa reconozca la realidad material del predio sin convertir la regularización en una nueva habilitación.
El principio de verdad material[8], establecido en el numeral (1.11) del Artículo IV del TUO de la Ley 27444, adquiere aquí especial importancia, pues exige que la autoridad debe procurar conocer y valorar adecuadamente la realidad de los hechos antes de adoptar una decisión.
Cuando esto no ocurre, el resultado puede ser la prolongación innecesaria de los procedimientos, la sucesión de observaciones y, finalmente, el rechazo de expedientes que buscaban precisamente incorporar a la formalidad una realidad urbana ya consolidada.
3. Cuando el problema llega al Registro: las habilitaciones urbanas industriales antiguas
Si en sede municipal uno de los principales problemas se encuentra en la forma de evaluar una habilitación ejecutada en el pasado; en sede registral, encontramos una dificultad diferente: la regulación actual no parece haber contemplado todas las formas en que históricamente se desarrolló la ciudad.
La actualización registral prevista en los artículos 50 al 56 del Reglamento de la Ley N°29090 y en la Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N°1225 fue diseñada principalmente para atender situaciones vinculadas con la parcelación semirrústica y la habilitación semirrústica o preurbana [9].
Sin embargo, el crecimiento urbano no se produjo únicamente bajo esas modalidades.
También existieron habilitaciones urbanas con fines industriales que fueron tramitadas décadas atrás bajo las normas entonces vigentes. En algunos casos, estos predios cuentan con resoluciones ministeriales que aprobaron sus estudios preliminares, resoluciones directorales que autorizaron la ejecución de sus obras e incluso resoluciones municipales que declararon su conclusión.
Estamos, por tanto, ante predios que cuentan con antecedentes administrativos que acreditan que, en su momento, existió una actuación formal de la autoridad competente.
El problema surge cuando estas habilitaciones antiguas no encajan literalmente en las categorías previstas actualmente para la actualización registral.
El resultado puede ser paradójico: un predio que materialmente funciona como parte de la ciudad y que cuenta con antecedentes administrativos de su habilitación puede encontrar dificultades para que esa condición sea actualizada en el Registro.
A ello se suma un segundo problema: la necesidad de reconstruir correctamente la historia del predio.
En partidas que han experimentado múltiples actos registrales durante varias décadas —independizaciones, subdivisiones u otras modificaciones— consideramos fundamental no limitar el análisis al acto más reciente.
El origen de la habilitación puede encontrarse varias décadas atrás y, precisamente por ello, debe revisarse la historia completa del predio para determinar cuál fue su verdadera naturaleza y bajo qué régimen fue habilitado.
También encontramos situaciones en las que una afectación parcial, como la existencia de una vía metropolitana que incide sobre una parte del predio, termina generando dificultades para la actualización registral de la totalidad del título.
En estos casos resulta relevante considerar los propios precedentes del Tribunal Registral, que han reconocido que determinadas afectaciones parciales no necesariamente impiden la actualización registral, pudiendo ser graficadas y dejadas constancia en los planos y memorias descriptivas correspondientes.
El problema de fondo es que las habilitaciones urbanas antiguas, particularmente aquellas de naturaleza industrial, no siempre encuentran hoy un mecanismo registral diseñado expresamente para atender su realidad histórica.
Consideramos necesario que esta situación sea revisada.
No se trata de flexibilizar indiscriminadamente los requisitos registrales, sino de evitar que la ausencia de una categoría normativa específica termine desconociendo situaciones que, en su momento, sí tuvieron respaldo administrativo.
4. No basta con ordenar el crecimiento: también debemos terminar de ordenar la ciudad que ya existe
Los problemas descritos muestran que la discusión sobre formalización urbana debe ser más amplia.
No estamos hablando únicamente de invasiones recientes o de predios que nunca tuvieron ningún tipo de actuación administrativa. Existen también terrenos que fueron habilitados, que cuentan con servicios, calles y edificaciones, y que forman parte desde hace años del tejido urbano, pero cuya situación jurídica no logró culminarse adecuadamente.
Y regularizar estas situaciones tampoco es sencillo.
El propietario debe reunir documentación técnica, contratar profesionales, realizar levantamientos topográficos y elaborar planos y memorias descriptivas. Todo ello representa un costo significativo.
Ese costo puede ser asumido por determinados propietarios o empresas cuando existe un interés concreto en formalizar el predio, por ejemplo, para mejorar su situación frente a las autoridades o para posteriormente obtener una licencia de edificación.
Pero si después de realizar ese esfuerzo el administrado se encuentra con interpretaciones restrictivas o con observaciones que no guardan relación con la realidad de su predio, aparece un resultado que debería preocuparnos: formalizar puede terminar siendo más difícil que permanecer al margen del sistema.
El problema es todavía mayor para quienes no cuentan con capacidad económica para asumir los costos técnicos y administrativos de estos procedimientos.
Por ello, una política de formalización urbana no debería limitarse a controlar el crecimiento futuro. También debería generar incentivos y mecanismos razonables para que los propietarios puedan regularizar situaciones que ya existen.
5. La ciudad no puede esperar al Derecho indefinidamente
Las habilitaciones urbanas inconclusas nos obligan a mirar la informalidad urbana desde una perspectiva diferente.
No basta con preguntarnos cómo evitar que la ciudad siga creciendo informalmente. También debemos preguntarnos qué hacemos con la ciudad que ya creció.
Existen predios que cuentan con calles, servicios, edificaciones y actividades urbanas; predios que forman parte del tejido urbano y que, en algunos casos, incluso cuentan con antecedentes administrativos que acreditan que en su momento fueron objeto de actuaciones destinadas a su habilitación.
Consideramos que el desafío consiste precisamente en cerrar esa brecha.
Una política adecuada de formalización debería distinguir entre quien pretende iniciar una habilitación al margen de las reglas y quien busca regularizar una realidad urbana consolidada. No estamos frente a situaciones iguales y, por tanto, no necesariamente deberían recibir el mismo tratamiento.
Ordenar el crecimiento futuro de nuestras ciudades es indispensable. Pero ordenar la ciudad también significa terminar de reconocer jurídicamente aquella que ya existe.
La formalización no debería convertirse en una carrera de obstáculos para quien busca ingresar al sistema.
Porque cuando las calles ya están construidas, los servicios funcionan, las viviendas están ocupadas y la ciudad se ha consolidado durante años, el Derecho no puede limitarse a exigir que esa realidad vuelva a empezar desde cero.
No basta con impedir que la ciudad informal siga creciendo. También debemos darle una salida jurídica a la ciudad que ya existe.
Fuentes bibliográficas
[1] RPP. El 70 % de las edificaciones en Perú son informales y enfrentan un alto riesgo sísmico, advierte especialista.
[2] Instituto Peruano de Economía. (2025, 17 de julio). Hablemos sobre las viviendas informales.
https://ipe.org.pe/hablemos-sobre-las-viviendas-informales/
[3] Reglamento de la Ley N.° 29090, artículo 38.1: “Las habilitaciones urbanas ejecutadas hasta el 17 de septiembre de 2018, sin la correspondiente licencia, son regularizadas por las Municipalidades siempre que cumplan con la normatividad vigente a la fecha de su ejecución o, en caso que sea más favorable, con la normativa vigente”.
[4] Casación 3064-2014, Cusco
[5] Conforme al numeral 12 del artículo 3 del TUO de la Ley N° 29090, la recepción de obras es el procedimiento por el cual se determina que las obras de habilitación urbana se han concluido conforme a los planos y a la licencia aprobada, pudiendo tramitarse con o sin variaciones, así como de forma parcial cuando se trate de un proyecto integral.
[6] Los aportes reglamentarios son las contribuciones gratuitas y obligatorias que, conforme a la Ley N°29090 y su Reglamento, debe efectuar quien ejecuta una habilitación urbana, destinadas a recreación pública, servicios públicos complementarios, educación, salud u otros fines, materializadas en lotes que constituyen bienes de dominio público susceptibles de inscripción registral.
[7] A ello debe añadirse que la Ley N°31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible, y su Reglamento (D.S. N°012-2022-VIVIENDA) no soluciona este conflicto, pues mantiene la posibilidad de cumplir con los aportes reglamentarios mediante la entrega de un terreno de igual o mayor valor comercial o, cuando corresponda, mediante su redención en dinero a valor comercial.
[8] .11. Principio de verdad material.-En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
[9] Véanse los artículos 3.2, 5 inciso k, y 13 de la Ley N° 27333, así como el artículo 4 del Reglamento de la Ley N° 27157, que contemplaban procedimientos de saneamiento aplicables a predios urbanos y, en determinados supuestos, a predios que mantenían una situación registral distinta de su realidad urbana.
